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40年40个瞬间 | 马力:中国人口政策既不是“一成不变”,也不是“一刀切”


2015年12月,全国人大常委会表决通过了《人口与计划生育法修正案(草案)》,全面二孩政策于2016年1月1日起正式实施,并规定,生育一孩或两孩的夫妻均可获得延长生育假的奖励。



无人化糖果生产线。客户下单后系统自动通过订单排程、称重质检、印刷包装、订单交付以及二维码信息溯源追踪等完成全流程的制作,观众可以把自己定制的糖果带回家。(《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊I 摄)


到底是人多力量大,还是人多负担重?历史地看,这不仅是经济研究一项永无止境的课题,而且也在社会发展的不同时期呈现不同认识。实际上,中国的人口政策也恰恰反映了不同时代对“人口增减与经济发展关系”不同认识的变化。


中国为什么要实施严格的“计划生育”政策?关键问题是,任由人口自然增长,中国的资源禀赋能否承受?这里实际有个重要的历史背景:20世纪70年代之后,发展中国家人口快速增长,因而人口过剩思潮在西方兴起,尤其是当时频频发生的能源危机对这种思潮的传播起到了推波助澜的作用。典型的例子是:在人口过剩思潮的舆论作用下,西方社会将目光集中到经济快速发展的中国,它们蛮横地推理认为,中国作为人口大国如果经济发展到美国的水平,则需要“两个地球”。


但随着科技的进步,新能源大量涌现,尤其是近年来,能源不仅没有出现任何短缺,反而出现大量过剩。同时,受人口过剩理论的影响,全球生育率的不断下降居然变成了许多国家严重的社会问题:老龄化社会日益严重。于是,人口控制思潮在整个世界范围内失去了舆论地位,甚至全面没落。


2018年10月8日,斯坦福大学教授保罗·罗默与耶鲁大学终身教授威廉·诺德豪斯共同获得2018年诺贝尔经济学奖。值得注意的是:保罗·罗默的主要贡献实际是“内生增长理论”,该理论认为,经济增长受内生而非外生因素的驱动,而人力资本、创新和知识的投资才是经济增长的核心动力。罗默模型显示:创新和人口数量成正比。人口越多,研发成果惠及的消费者越多,创新的利润动力就越大,从事创新的人就越多,经济增长就越快。



南京市民广场上休闲的老年人和玩耍的孩子(视觉中国)


中国应当怎么办?2013年11月,中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策;2013年12月,中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》;2015年10月,十八届五中全会正式宣布“全面放开二孩政策”,积极开展应对人口老龄化行动;全面二孩政策于2016年1月1日起正式实施,并规定,生育一孩或两孩的夫妻均可获得延长生育假的奖励。


有专家认为:罗默模型很好地解释了中国过去几十年经济腾飞,尤其是人口的有利因素。改革开放前,中国人口虽多,但缺乏企业家创新激励,人口反而成了负担,但市场经济条件形成后,中国经济的人口规模优势就爆发出来了。中国打开国门,巨大的市场吸引大批外国投资;大量高学历劳动力迅速吸收先进技术,提高生产率;40年间,大批中国企业家成功创立了本土公司,并有能力跨出国门竞争;人口规模优势在信息技术、互联网、人工智能以及文化创意等新兴领域更加突显,尽管研发投入巨大,但边际成本很低。


现在,人口大国既是科技人才辈出的重要基础,同时也是利用市场规模进行巨额投入,并率先产业化的基础。中国需要维护人口大国优势,但形势严峻。2017年,中国人口中65周岁及以上人口占总人口11.4%,远高于联合国老龄化国家7%的标准;与之对应,中国生育率快速下降,1990年时达到2.1的世代更替水平,但到2016年,生育率降至1.7。这样的情况必须予以遏制。


党的十八届五中全会决定全面实施二孩政策是科学把握人口发展规律,站在中华民族长远发展的战略高度、促进人口均衡发展的重大举措。


(《中国经济周刊》首席评论员 钮文新)




亲历者 马力

我国人口政策既不是“一成不变”,也不是“一刀切”



2015年11月,随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》正式发布,全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策从猜想变成现实。


国务院参事、 中国人口与发展研究中心原主任马力,长期从事国家经济、社会、人口等领域改革发展的战略、政策、对策研究和政策咨询等工作。她曾组织及主笔《关于加强人口和计划生育工作 统筹解决人口问题的决定》等重要文件。


近日,马力参事接受《中国经济周刊》专访,向记者详细介绍了我国人口发展阶段以及相应人口政策制定的情况。


>> 人口发展三阶段:生存型、增长型和发展型


“新中国成立后,我国人口发展相继经历了生存型、增长型和发展型三个阶段,既有连续性又有变革性。”马力说。


生存型阶段主要为1949年—1978年。这个阶段,我国产生了两次人口出生高峰,1950—1958年由于生活和医疗水平大幅提高,出现第一次出生高峰,出生人口达1.87亿;1962—1973年由于三年自然灾害后补偿性生育和自我生育行为,出现第二次出生高峰,出生人口超过2亿。


增长型阶段主要为1979年—2000年。在这一阶段,由于农村生育政策的调整和生育梯度周期性的影响,出现1985-1992年第三次人口出生高峰期,出生人口超过1亿。但人口发展目标逐渐增加,除控制人口数量外,开始关注人口素质、结构、分布等问题,探索人口发展的规律和人口计生工作的转变。


发展型阶段主要是自2001年以来。国际社会以“合作共赢”为主流,国内进入工业化中期向工业化后期发展阶段,此时主要从“发展”角度考虑人口问题,推动人口自身及与经济、社会、资源、环境协调发展,统筹解决人口问题成为核心任务。这一阶段,人口发展将由低增长逐步过渡到零增长,低生育水平将成为未来一段时期人口发展的常态,人口政策将相应调整。我国于2001年、2013年、2015年相继推出“双独二孩”政策、“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。


“生育政策是影响我国经济社会发展的最基础的政策,是意识形态领域的重大政策,属基本国策。因此,生育政策的调整需在全方位评估论证的基础上不断推进,同时,需经国家最高决策层及全国人大最终决定。”马力介绍说。


从人口发展三个阶段来看,我国人口政策既不是“一成不变”,也不是“一刀切”。


我国国情复杂,城乡区域发展极不平衡,生育水平差距较大,生育政策的重点有所不同。2001年颁布的《人口和计划生育法》,既有一孩,也有一孩半(即夫妻仅生育过一个女孩的,可以生二胎)、两孩,还有三孩以上不同地区、不同人群、不同的生育政策。“计划生育国策,对我国经济社会发展产生了深远影响。经过30年努力,取得举世公认的成就,与改革开放共同创造了人口有效控制和经济快速发展‘两大奇迹’,推动我国发展的跨越。”马力总结说。


她解释称,改革开放前30年,人口发展经历“高出生率、低死亡率、高增长率”阶段,总和生育率达5.8,人口增加4.3亿;改革开放后30年,实施计划生育政策,推动人口发展进入“低出生率、低死亡率、低增长率”阶段,总和生育率降至更替水平以下,在人口基数大幅提高的情况下,人口仅增加3.7亿。前30年的“高出生率”,为我国改革开放提供了丰沛劳动力且持续供给的人口优势;后30年的“低出生率”,为我国改革开放提供了少儿抚养比大幅降低且财富积累大幅提高的人口优势,两个人口优势于1980年相互叠加,为改革开放迎来了比其他国家更为突出、对经济增长贡献高达27% 的人口红利。


>> 人口发展新阶段:由以数量为主转向以结构为主


目前,中国已进入由工业化后期向后工业化社会转变时期,进入全要素融合发展的新阶段,由跳出“低收入陷阱”解决温饱的“短缺经济”时代转变为跨越“中等收入陷阱”进入高收入国家的“转型经济”时代。“中国人口发展也进入重大转折期。虽然目前我国人口规模仍居世界之首,未来还要继续增长10年,净增约5000万,但人口的主要矛盾已由以‘数量’为主转为以‘结构’为主,人口与经济社会关系在深度、广度上都发生了重大转变。”马力说。


她分析,一是人口转变带来人口再生产方式转折。由国家生育计划转向家庭自主决定生育行为,政府行政干预转向服务家庭、间接对生育决策进行调节。二是劳动供需变化带来经济社会驱动模式转折。通过提升教育等附着在人身上的资本,变投资于物为投资于人的驱动模式,实现人力资源大国向人力资本强国的转变。三是中等收入阶层崛起带来经济社会发展模式转折。以创新与资本、技术结合为主要生产模式,促进“橄榄型”社会格局形成,构建消费社会。四是人口城乡变动带来经济社会发展格局转折。实现城乡二元向一元结构的重大社会变迁,从农村人口的非农化阶段过渡到迁移流动人口的市民化阶段,人口城镇化由效益向公平转变。五是人口老龄化带动经济社会运行形态转折。构建老龄社会新的经济社会形态,推动生产性老龄化发展,实现财富持续积累和释放。


马力表示,面对出生率逐渐降低,预期寿命不断延长,呈现劳动力供给下降,老年人口负担增加,人口红利逐步消退,经济社会发展面临“发展动力”“抚养负担”两大难题。制定新时期人口发展战略。“转换发展动力”,人力资本驱动成为经济增长新动力,供给侧结构性改革提升人力资本,以人力资本提升全要素生产率,以全要素生产率促进经济发展;“降低抚养负担”,有效应对人口老龄化,继续调整完善人口和生育政策,转换一次人口红利,培育人才红利,挖掘二次人口、人才红利,实现可持续发展。


>> 巨大挑战:规模庞大的人口老龄化社会


人口老龄化是我国未来的基本国情和不可逆转的客观趋势,将伴随我国整个21世纪,给经济社会带来全面影响。


马力说,中国老年人口规模世界第一,人口老龄化经历三个阶段。


第一,2000—2020年快速老龄化阶段。我国第一次生育高峰出生的1.87亿人口已于2010年以年均2.24%速度进入老年,到2020年60岁及以上人口将达2.55亿、占17.7%。比重从10%升至20%,发达国家用约60年时间,而中国只需27年。


第二,2021—2050年加速老龄化阶段。“十三五”末我国将迎来第二次生育高峰出生的2亿多人口以年均800万〜1000万、3.6%爆发式增长速度进入老年,到2030年60岁及以上人口将达3.7亿,随着三次生育高峰人群陆续步入老年,2050年左右60岁及以上老年人口达峰值5.3亿、占38.1%。


第三,2050—2100年重度老龄化平台阶段。随着2050年左右老年人口达峰值后进入高峰平台期,且80岁及以上高龄老人占老年人口的30%,至本世纪末60岁及以上老年人口达4.3亿。


马力认为,人口老龄化社会不可怕但须有效应对,“人口老龄化先发国家,率先立足改变经济社会基本体系和策略,制定鼓励生育、输入移民、改革养老金、灵活退休、老年人就业等制度,同时大力发展老年照料和护理等事业和产业。”


她建言,中国是人口老龄化后发国家,面对人口老龄化尤其是庞大的老年人口,既不应恐惧更不可被动应对,亟待借鉴发达国家经验,高度重视,全方位部署,在不断完善生育及相关配套政策基础上,推动挑战和机遇相互转化,实现国家持续发展。


(《中国经济周刊》记者贾国强采访报道)


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